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日军占领青岛，接管了整个德国租借地，控制了胶济铁路，并想进一步全面控制中国政府。
到了1914年底，日本帝国主义再也按捺不住了，于是在1915年的1月18日，由日本驻华公使日置益秘密会见了袁世凯，面交充分暴露日本政府狼子野心的《二十一条》。
当日置益陈述完《二十一条》的基本内容后，袁世凯十分吃惊，当时他表情严峻，回答说：“此条款请与外务部会商。”临行，日置益威胁说：“如秘密（指《二十一条》）泄露出去日本当断然采取行动。”
《二十一条》共分五号：第一号是关于山东，第二号是关于满蒙，第三号是关于长江流域，第四号是关于福建省，第五号是关于中国政府聘用日本顾问、中国武器的标准化以及全国警察聘用日本教官等问题。
1915年5月7日，日本政府为《二十一条》向中国发出最后通牒。当初毛在得知《二十一条》后，愤而写下四言诗：“五月七日，民国奇耻；何以报仇，在我学子。”
之后，袁世凯单独召见了陆徵祥，经过密商后，决定不顾日本的威胁，把《二十一条》的内容透露出去。陆徵祥离开袁世凯的大总统府后，立即找来了顾维钧。顾维钧当时任外务部主事兼英文秘书。顾接受命令后，立即携带《二十一条》文本，秘密送往美国公使馆。
陆徵祥的原意是先交给英国的路透社，而顾维钧却首先送往美国公使馆。美国新闻界得到《二十一条》后，如获至宝，立即予以公布。
消息传出后，迅速引起了世界舆论的注意，更是深深地震惊了美国政府，并对1921年召开的华盛顿会议产生了微妙的影响。
而授意泄露《二十一条》的则是袁世凯本人，陆徵祥参与其事，顾维钧是具体执行者。遗憾的是这其中还有许多细小的情节无从核查清楚，盖其原因是顾维钧所保存的1931年以前的文件，收藏在天津他的私宅，而其中有关这部分的文件全部丢失。
那么，袁世凯为什么要指示陆徵祥、顾维钧把《二十一条》的内容透露给新闻界呢？
原来这是他的一个计谋。围绕《二十一条》，中日双方举行谈判，袁世凯的策略是尽量拖延。他指示陆徵祥，“要尽可能拖延下去。”而日本方面则想尽快结束谈判，尽快签字订约。
为了执行袁世凯的指示，陆徵祥想出了许多办法来拖延谈判。日本要天天谈，每周五次，陆徵祥则提出每周开一次会，并和颜悦色地和日方争辩。
他说他很忙，有许多别的外交问题等他处理，他还要参加内阁的会议。最后达成妥协，每周中日双方会谈三次。
袁世凯之所以采取拖的策略，是为了期待西方列强出面干预。这就是袁世凯要把《二十一条》的消息和内容透露出去的原因
袁世凯的本意是想利用帝国主义国家之间的矛盾，借助欧美的力量来牵制日本，以便在复辟帝制问题上少付出一些代价。美国政府在得到《二十一条》的消息后，确也向日本政府施加过压力，美国政府通过日本驻美大使和自己的驻日大使将美国的立场通告东京日本政府，尽管这样，袁世凯还是没有完全达到目的。
到1915年5月7日，日本提出最后通牒，限48小时答复。袁世凯不甘心放弃做皇帝的念头，结果还是冒天下之大不韪，于5月9日签订了《二十一条》。这样，不仅袁世凯为国人憎恶和唾骂，而且参与签订《二十一条》的陆徵祥也成为众矢之的。
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